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在南京市的45名公眾委員中，鄧衛東算得上是最活躍的人之一。2016年9月21日，南京城管隊員任克明因遭暴力抗法殉職。這件事讓鄧衛東很是揪心。在後來南京市城治委二屆一次會議上，市長繆瑞林主持開會，鄧衛東現場向市長發問，該如何保障城管執法的安全性？再後來，看到新聞報道宜興一名年輕的城管隊員被小販捅死，南京城管隊員遭遇持刀威脅……他又連夜整理瞭好幾頁的材料，在公眾委員參與“占道經營治理決議”協調會上，向在場的各位委員建言。
得益於全國首創的公眾參與模式，南京市最早以地方性立法的形式明確瞭城市治理的要求，並成立瞭城市治理委員會，45名公眾委員從老百姓中選出，平時參與城市管理的各項工作，觀摩監督城管執法。還有一柄“尚方寶劍”——公眾委員們可以和市長、局長同桌議事，當面反映問題。作為城市治理委員會的主任，南京市長繆瑞林表示，要廣泛動員群眾，堅持城市共治共管、共建共享，引導市民百姓從自我做起、從身邊小事做起，從房前屋後實事做起，做到城市治理人人參與、人人盡力、人人享有，共同營造優美宜居的城市傢園。
首創公眾參與模式 變單向管理為雙向互動
“當時，南京的城市管理工作跟很多地方一樣，陷入瞭整治、回潮反復循環的怪圈，領導不滿意、群眾不支持。雖然我們城管部門付出瞭很多努力，但是滿意度不高。”南京市城管局副局長司徒幸福回憶說，在2013年以前，城管系統沒有一部綜合性的法典法規，各種條例規章非常零散，這也導致瞭工作效率不高、成效不顯，“有時候連執法人員、管理人員自己都記不住那些零零碎碎的規章”。
鑒於長期存在的城管制度運行中的諸多矛盾問題嚴重影響瞭政府機關形象，需要各方面力量共同推動妥善解決。2012年，國務院法制辦公室委托南京市人民政府專題研究完善城市綜合管理及其立法課題。司徒幸福說，在當時來看，要解決城市管理中的各類問題，從立法上找突破口是第一步。為此，他們請來瞭中國人民大學法學院專傢協助承擔課題任務。
人民的城市人民建，人民的城市由誰管？僅僅是城管部門的傢務事，或者是需要更多的部門協同管理？市民是否有權利且有責任參與城市管理？在當時的課題組執行組長、中國人民大學教授莫於川看來，這些問題都需要認真思考。與之相對，放眼世界，自20世紀80年代出現新公共管理運動的世界潮流之後，引起瞭治理模式變革，國外不少地方已經開始實現城市管理主體多元化，改變過去的政府強勢管理的現狀，變為柔性管理，邀請市民主動參與城市治理。
在吸取國外先進思想理念的基礎上，經過一年多的廣泛調研，課題研究報告和立法建議終於成型，並最終轉化為地方性法規草案——《南京市城市治理條例》，該條例於2013年3月1日起施行。這也是國內首部關於城市治理的地方性綜合立法。
同年5月，南京市又成立瞭城市治理委員會（下簡稱“城治委”），下設城治辦在城管局。“這代表著我們的城市管理工作由單一思維轉變為多方思維、由單一意志轉變為多方意志、由單一管理變為多方參與。”在接受人民網采訪時，司徒幸福一連用瞭“三個轉變”來概括城治委的意義，這標志著長期的政府單向管理體制，轉為政中古餐飲設備買賣府、公眾的雙向互動。
值得一提的是，南京的城治委由公務委員和公眾委員組成，市長擔任“城治委”主任。其中，公務委員38名，為政府部門的“一把手”；公眾委員則面向社會招募，搖號產生，至今已產生兩屆、每屆45名，委員們來自各行各業，專傢代表、社會組織代表和市民代表各占三分之一，有專傢、律師、行業協會代表、業委會負責人、媒體記者等。
無論是以地方立法的形式出臺城市治理條例，還是成立城治委，南京的做法在全國首開先河。作為城市治理體系中的重要組成部分，公眾參與已經成為南京模式，被全國很多城市學習和推廣，被一些部門和政策研究機構重點研究。
上與市長同桌議事 下與百姓零距離溝通
南京城市治理模式的推進也並非一帆風順。南京市城管局公眾聯絡處處長劉曉麗清楚地記得部門成立之初的窘境。公眾聯絡處承擔著市城市治理委員會對外公共聯絡、建立公眾參與城市治理機制等工作。但因為各種原因，從青奧會之後南京城市治理委員會的運轉陷入停滯，本該按期召開的全體會議一拖再拖，理應暢通的委員們與政府之間的溝通機制暫時被切斷，城市治理委員會在不少委員眼中成瞭一個擺設。“根本就不像宣傳的那樣”、“45名委員就像是在自說自話”……種種質疑聲不絕於耳。
通過對委員們的挨個走訪，劉曉麗瞭解到，很多委員都是因為反映的問題得不到解決，次數多瞭，大傢對這樣的機制失瞭信心。“體制機制有瞭，關鍵還是在落實。”於是，她將委員們的訴求記錄在案，並與相關部門對接督促解決，以此重新獲取委員們的信任。局面打開後，劉曉麗著手在45名公眾委員內部成立瞭骨幹小組，出臺相關規范，並對委員們的履職工作進行職業素質培訓。
現如今，45名公眾委員都很忙碌：每月舉行一次圓桌論壇，參加全體會議與市長、局長面對面討論，不定期地觀摩城管隊伍執法，加入城市管理工作調研、督查，給出可操作性意見……截至2017年3月，城治委共通過瞭1個共識、2項決定、6個決議，並且每個決議都有主管部門執行情況的匯報。
比如2015年南京開始施行的煙花爆竹“禁放令”，最早就是城治委的決議中提出來的。“關於煙花爆竹禁放的問題，不是拍腦袋想出來的，而是城治委在做瞭大量的民意調查、調研後提出來的。”首屆公眾委員、南京工業大學交通運輸工程學院副教授、院長助理王衛傑說，調查的問題包括煙花爆竹燃放的現狀、市民對合理燃放煙花爆竹的回應等。
作為政府和民間溝通的一個橋梁，公眾委員可以隨時向城治委反映問題、提出建議。“雖然委員們沒什麼權力，但是有平臺能解決長期不能解決的問題。”劉曉麗說，讓不少委員印象深刻的是，涉及到部門之間協調的，由城治委發函到各部門要求參會。隻要提的建議可行，相關部門都能及時回應解決。決議做出後，公眾委員們還會組成督查小組，去檢查決議的落實情況。
時間長瞭，公眾委員們在日常生活中也更受“熱捧”。公眾委員王興宏是南京某小區業委會主任。在他所在的南京各小區業委會主任QQ群裡，大夥兒經常主動找上他，反映身邊遇到的各類問題。“包括我自己，過去大傢對城管的印象以負面形象居多，但是親身參與後，對他們的工作更理解瞭，我經常和大傢互通城市管理的信息，大夥兒的意見建議我也負責帶到相關部門。”王興宏舉例說，對新建違建等信息，往往是老百姓第一時間掌握信息，把這些信息傳達給城管部門，就可以第一時間阻止違建的蔓延。
為發揮好公眾委員作用、做好城市治理工作，南京市長繆瑞林表示，要尊重市民知情權、參與權、監督權，統籌好政府、社會、市民三大主體，更多地帶動社會各界廣泛關註、參與城市治理，共同把南京城市治理提高到新水平。
第三方參與監督 改變城管執法困境
“如果當時沒有公眾委員參與，那次執法最後很可能又會演變成一場鬧劇。”說這話的，是南京市鼓樓區城管執法大隊機動中隊中隊長史文寧。去年7月，在取締鐵路北街附近一名占道經營的水果攤時，男性攤主躲進瞭駕駛室、女性攤主更是直接鉆到瞭車下，以此阻撓城管執法。“當時附近還要不少老百姓圍觀，覺得我們城管是砸瞭人傢的飯碗。”他說，放在過去，這種情況下即便他們解釋再多老百姓也聽不進去。這時，隨行的公眾委員大林、俞偉寧主動站瞭出來，向周邊群眾還原事情經過、講解占道經營的危害，並從法律角度進行剖析。
史文寧記得，在公眾委員耐心地講解下，附近的老百姓對城管工作表示瞭理解，轉而勸說攤主接受處理。“如果沒有公眾委員在，可能我們最終會采取一些強制手段，比如把攤主從車底下拽出來、架到路邊，再對車輛進行暫扣，最後的影響肯定不太好。”而公眾委員從民間來，他們是群眾的代表，由他們來組織市民聽證、投票、解釋等，號召力、說服力更強。
記者從南京市城管局瞭解到，公眾參與已經作為一項常態化工作，貫穿於城市管理的全過程。尤其是在城市管理的重難點領域，公眾委員發揮瞭不可替代的推動作用。司徒幸福曾多年擔任市城管局執法監督處處長，他形容自己“過去就像救火員一樣”，暴力抗法事件頻出。隨著公眾委員的加入，城管執法有瞭第三方監督，對執法隊伍本身是一種鞭策，更重要的，通過公眾委員還原瞭城管執法的真實情況，讓很多“不明真相的群眾”開始理解城管。
2016年11月8日，南京公眾委員參與城管執法，並通過網絡進行瞭17小時的直播，執法一線有公眾委員律師代表接受采訪，直播室有公眾委員專傢代表現場點評，單日點擊量突破100萬。南京市城管執法總隊辦公室副主任王欣是當時的主持人之一，堅守瞭十多個小時後，走出直播間他用“感動”表達自己的感受。“我看瞭網友的評論，‘原來城管工作這麼繁重’、‘沒日沒夜地工作你們辛苦瞭’，他們的理解讓我們很感動，還有人說‘原來城管系統這麼多帥哥哥’……”
2015年底，中央召開的城市工作會議指出，要統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。城市發展要善於調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚促進城市發展正能量。要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。
“公眾委員的出現，最大的意義在於把社會公眾拉到城市治理中來。”《南京市城市治理條例》起草者、中國人民大學法學院教授莫於川在接受媒體采訪說，1996年起，各地為解決“七八個大蓋帽管不住一頂小草帽”問題，逐步探索行政執法權相對集中，開始成立行政執法局，負責城市管理中相對難管的事項。此後，城市管理體制歷經多次改革、調整，但效果仍不盡如人意。
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而南京為瞭破解城市管理中長期存在的困局，進行地方立法，通過制度創新提升城市管理水平。“作為《條例》的主要起草人，我希望通過南京的這次地方立法，梳理城市管理難點問題並加以解決，將南京城市管理引向民主化、科學化、法治化。” 莫玉川認為，《條例》中關於公眾參與、部門協同、柔性執法、剛柔並濟等諸多創新點，均在全國具有示范意義。這也契合瞭中央、國務院提出的依法執政、依法行政理念，符合以人為本、關註民生的服務型政府要求，更體現瞭現代化的法治思維和精神。城市管理者和市民形成共同治理城市的共識，互相信任，會倍增式釋放城市發展的生產力。
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